В нашей стране службы и термина «ветеринарное здравоохранение» пока не применяют. Традиционно (с 1922 г.) в Министерстве здравоохранения вопросы, связанные с безопасностью пищевой продукции, решались государственной санитарно-эпидемиологической службой, функции которой в 2004 г. перешли к созданной в рамках административной реформы Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). В ходе дальнейших реформ Роспотребнадзор был переведен в прямое подчинение Правительству РФ.

В настоящее время, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14.12.2009 № 1009 «О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля» установлено, что нормативно-правовое регулирование в сфере контроля над качеством и безопасностью пищевых продуктов и организация такого контроля осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в соответствии с их полномочиями по вопросам соблюдения санитарно-эпидемиологических требований к пищевым продуктам, продовольственному сырью, а также к контактирующим с ними материалам и изделиям (требований к безопасности) в целях защиты жизни и здоровья человека, в том числе по вопросам:

• обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов при их изготовлении, хранении, перевозке и реализации;
• обеспечения безопасности для здоровья человека услуг, оказываемых в сфере общественного питания, включая соблюдение санитарных правил и норм при организации питания населения в специально оборудованных местах (столовых, ресторанах, кафе, барах и других местах), в том числе при приготовлении пищи и напитков, их хранении и реализации населению, а также в сфере розничной торговли пищевыми продуктами;
• утилизации или уничтожения некачественных, опасных для человека пищевых продуктов;
• организации и проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на предотвращение заболеваний (отравлений), связанных с употреблением населением пищевых продуктов;
• соответствия упаковки, маркировки и информации о пищевых продуктах, реализуемых в розничной торговле, требованиям, установленным нормативными документами;
• соблюдения правил продажи продовольственных товаров в части, касающейся обеспечения их качества и безопасности;
• соблюдения гигиенических требований при использовании пестицидов и агрохимикатов при производстве продовольственного сырья;

В постановлении Правительства РФ от 21.12.2000 № 987 Роспотребнадзору также поручено осуществлять надзор: «за безопасностью пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами... и изготовления продукции, ее хранения, транспортировки, реализации и употребления (использования)...».

Данную запись можно понимать как надзор за безопасностью всей пищевой продукции, куда входит и продукции животного происхождения, за безопасность которой в «ветеринарном отношении» ответственна государственная ветеринарная служба (о чем указано в том же Постановлении). Подобные формулировки нормативных документов не способствуют четкому разделению функциональных обязанностей двух ведомств. В данном случае имеет место дублирование функций надзора и контроля Россельхознадзора и Роспотребнадзор. Это происходит несмотря на то, что в соответствии в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14.12.2009 № 1009 «О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля» установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы:

• организуют свою деятельность, требующую совместного участия в осуществлении контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, в соответствии с совместными нормативными правовыми и иными актами Министерства здравоохранения Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, изданными в рамках установленных полномочий;
• взаимодействуют по вопросам планирования контрольной деятельности в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, обмена информацией, принятия совместных решений с целью повышения эффективности осуществляемых в этой области надзорных и контрольных функций и исключения дублирования деятельности. Например, если сырое молоко производитель направляет на переработку, то это функция контроля и надзора Россельхознадзора, а если в продажу — то Роспотребнадзора.

К сожалению, в настоящее время в России в основном акцент делается на надзор и контроль над конечной пищевой продукцией, которая сопровождается различными документами, подтверждающими качество продукции. Наличие этих документов должно подразумевать, что поставляемый на продажу пищевой продукт является безопасным и качественным. Тем не менее ни один из перечисленных выше документов не может обеспечить потребителю нулевую степень риска в отношении эмерджентных пищевых зоонозов. В связи с этим требования действующих в Российской Федерации норм Технического регламента Таможенного союза TP ТС 021/2011 в отношении патогенных микроорганизмов в сырой продукции животного происхождения требуют научного обоснования, особенно по отношению к мясу птицы. Нельзя признать современной методологию исследования сырого мяса и птицы на сальмонеллы (в толще мышц тушки), когда главная проблема с данной инфекцией человека связана с поверхностной контаминацией сырой продукции животного происхождения. Практический опыт многих стран подсказывает, что профилактика эмерджентных пищевых зоонозов в большой степени зависит не от тотального микробиологического контроля уже готовой пищевой продукции, а от визуальной оценки санитарии и гигиены во время ее производства, хранения, реализации. Огромную роль в предотвращении пищевых зоонзов играет постоянное обучения покупателей, т. е. широких слоев населения, принципам пищевой гигиены.

Эффективность этого подхода очевидна и имеет не только большое социальное, но и экономическое значение, что важно при планировании и финансировании государственных программ в этой области. Например, расчеты экспертов ВОЗ экономической эффективности различных мероприятий, направленных на профилактику сальмонеллеза, связанного с потреблением куриного мяса и яиц, показывает, что соотношение затраты/выгоды при санитарном просвещении населения один раз в год составляет 1:18,5, систематическое использование чистки и дезинфекции на птицеперерабатывающих предприятиях— 1:16,5, санитарное просвещение работников пищевых предприятий (2 раза в год) — 1:6 (соответственно).

Обучение основам пищевой гигиены можно проводить с раннего детства. Всемирная организация здравоохранения рекомендует для этих целей руководство для обучения детей под названием «Пища, окружающая среда и здоровье», которое целесообразно включить в программу школьного обучения нашей страны.

Санитарное просвещение является прерогативой Роспотребнадзора, деятельность которого пока больше сосредоточена на надзорных и контрольных мероприятиях, а общая санитарно-гигиеническая культура населения еще оставляет желать лучшего. Обучение покупателей «10 золотым правилам ВОЗ» привело бы к надежной профилактике не только пищевых зоонозов, но и значительного большинства всех пищевых отравлений микробной этиологии. Данная деятельность требует длительной, кропотливой и повседневной работы с широкими массами населения (потребителями) и лицами, вовлеченными в оборот пищевых продуктов, а также достаточного уровня финансирования для использования средств массовой информации (радио, телевидение, пресса), осуществления специальных школьных и других образовательных программ по санитарии и гигиене.

Зачастую в профилактике пищевых отравлений главный акцент делается на обязательных предварительных и текущих медицинских осмотрах работников пищевых предприятий, баз, складов для хранения и реализации продовольственных товаров, предприятий общественного питания. Несмотря на важность этих мероприятий в профилактике распространения инфекционных болезней, следует отметить, что их эффективность в отношении предупреждения пищевых зоонозов недостаточно высока. В нашей стране, например, для работников, вовлеченных в оборот пищевых продуктов, кроме анализов на кишечные инфекции входят исследования на сифилис, туберкулез и др. Целесообразность и научная обоснованность подобных исследований, с точки зрения профилактики и борьбы с пищевыми инфекциями и интоксикациями, была детально рассмотрена экспертами ВОЗ еще в 1989 г.

Прежде всего, ими была определена категория лиц, которые контактируют с пищевыми продуктами, куда отнесли работников, чья деятельность связана с непосредственным контактом с «неупакованными пищевыми продуктами, которые потребляются сырыми или без соответствующей тепловой обработки».

Эксперты дали критическую оценку результатов исследования стула на выявление бактерионосителей, которая включает следующее:

• отрицательный результат лабораторных исследований говорит лишь о том, что патогенный агент отсутствует в конкретном образце и на конкретный промежуток времени;
• образец является лишь небольшой частью общей фекальной массы. Если в нем нет патогена, то он может присутствовать в оставшихся фекалиях;
• выделение с фекалиями, например, сальмонелл происходит периодически, что сводит к минимуму усилия и шансы выявления бактерий при проведении разового исследования одного образца;
• лица, у которых отсутствует диарея, что характерно для бактерионосителей, имеют минимальный шанс в распространении инфекционного начала;
• существование обязательной процедуры исследования стула может иметь, особенно при отрицательных лабораторных результатах, негативное воздействие, так как будет создавать у контролирующих служб, работников и нанимателей ложную уверенность отсутствия возможной опасности.

Более того, нет оснований считать, что бактерионоситель, у которого отсутствует диарея и который моет руки после посещения туалета, представляет большую опасность, чем не носитель.

Исследование крови на сифилис традиционно проводится у широкого круга лиц, вовлеченных в оборот пищевых продуктов. Однако этот тест нельзя считать научно обоснованным, так как нет сведений, подтверждающих передачу венерических болезней, включая и СПИД, через пищевые продукты.

Медицинское и лабораторное обследование лиц, вовлеченных в оборот пищевых продуктов, осложняется еще и тем, что оно довольно дорогостоящее. Например, в США, где в настоящее время оно отменено, средние затраты составляли около 100 долл. на человека.

Общее заключение экспертов ВОЗ было следующим: «Предварительное и текущие медицинские обследования лиц, вовлеченных в оборот пищевых продуктов, является неэффективным в профилактике пищевых инфекций и интоксикаций и, таким образом, нецелесообразным для этих целей. Подобные исследования обоснованы в случаях эпидемиологического расследования или в случае заболевания персонала».

Подобный вывод экспертов базировался на уже накопленном практическом опыте в ряде стран и к своему отчету, в качестве примера, они приложили информацию, полученную из США (штат Флорида). В ней указывается, что медицинские карты работников пищевой промышленности были законодательно введены в штате в 1946 г. в соответствии с Санитарным кодом. Данный документ требовал обязательного лабораторного исследования мочи и стула работников (на брюшной тиф, сальмонеллез, дизентерию), вовлеченных в заготовку, переработку, хранение и продажу креветок.

В 1958 г. Санитарный код распространил эти требования на всех работников пищевых предприятий и заведений, которые должны быть тщательно обследованы и не иметь никаких инфекционных болезней.

В 1974 г. медицинские карты были устранены в связи с внедрением более специфических мер по профилактике кишечных инфекций и интоксикаций. Эти меры включали обязательное обучение на курсах, где акценты делались на санитарию и гигиену, в частности на строгое соблюдение температурных режимов обработки и хранения пищевых продуктов и частое мытье рук. Были повышены требования к различному уровню руководителей пищевых предприятий, которые были обязаны следить за состоянием здоровья своих сотрудников и отстранять от работы лиц, заподозренных в заболевании или имеющих поражения кожи рук, насморк, воспаление уха, глаза и т. д., которые могли бы способствовать распространению инфекционных агентов.

Решение о прекращении практики ведения медицинских карт было сделано после тщательного изучения всесторонней информации и консультации со специалистами, включая крупнейший в США Центр по борьбе с болезнями (CDC, Атланта).

Анализ полученной многолетней эпидемиологической информации в Центре по борьбе с болезнями показал, что вспышки пищевых отравлений в основном имели место вследствие контаминации воды или пищевых продуктов из-за неправильной обработки, хранения, приготовления и сервировки.

Инфекционная стадия большинства болезней является транзиторной, т. е. отрицательные результаты обследований на данный день не дают гарантий, что обследованный человек не инфицируется на следующий день (неделю, месяц). Таким образом, у работников пищевых предприятий, менеджеров и покупателей создается ложное представление о том, что ежегодные медицинские обследования обеспечивают полную защиту от контаминации пищевой продукции лицами, вовлеченными в ее оборот.

Принимался во внимание и тот факт, что стоимость медицинского обследования и лабораторных исследований будут включены в стоимость продукта и тем самым оплачены потребителем, хотя от них нет явной пользы. Экономический расчет показал, что только в одном штате (Флорида) около 600 тыс. человек заняты в сфере общественного питания (кафе, рестораны и т. д.). Для получения ими медицинских карт потребовалось бы 60 млн долл.

В итоге Министерство здравоохранения США, Центр по борьбе с болезнями и Департамент здравоохранения штата Флориды, а также специалисты по пищевой гигиене сделали заключение о том, что периодические медицинские осмотры являются неэффективными в профилактике пищевых токсикоинфекций и интоксикаций. Практика ведения медицинских карт была отменена, а вырученные средства направлены на обучение как менеджеров, так и работников основам пищевой гигиены по профилю их предприятий.

В рекомендациях к странам — членам ВОЗ эксперты обратились «к правительствам, руководителям пищевой промышленности и другим службам, которые в настоящее время полагаются на медицинское обследование персонала для профилактики пищевых инфекций и интоксикаций, прекратить эту практику».

Таким образом, не умаляя роль лиц, вовлеченных в оборот пищевых продуктов, в возможности распространения возбудителей пищевых инфекций и интоксикаций, в международном медицинском сообществе сформировался иной, чем в нашей стране, подход к минимизации этой возможности. Вероятно, такой подход требует апробации (с учетом эпидемиологических особенностей распространения пищевых инфекций и интоксикаций в России) и внедрения в практику.

Как известно, в российском законодательстве все работники, связанные с «изготовлением и оборотом пищевых продуктов» (купля-продажа и иные способы передачи пищевых продуктов, материалов и изделий, их хранение и перевозки), осуществляющие непосредственный контакт с пищевыми продуктами «проходят обязательные медицинские осмотры».

На практике данное положение Закона имеет расширительное толкование и включает работников, имеющих дело с упакованными, затаренными пищевыми продуктами (грузчиков, кладовщиков, водителей, экспедиторов и т. д.), что связано с существенными материальными затратами на исследования, а самое главное — не обеспечивает надежной защиты от распространения возбудителей пищевых токсикоинфекций и интоксикаций.

Возможно, на современном этапе общего санитарно-гигиенического уровня населения нашей страны подобные издержки неизбежны, но в дальнейшем их следует избегать, в том числе и путем гармонизации отечественных требований с международными.

Рассмотрим другие органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции в обеспечении качества пищевых продуктов.

ФЕДЕРАЛЬНАЯ ТАМОЖЕННАЯ СЛУЖБА

Является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, участвует в осуществлении государственного надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов посредством проведения должностными лицами таможенных органов в специализированных пунктах пропуска через государственную границу РФ проверки соответствия санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям и (или) ветеринарным требованиям документов, представляемых перевозчиком или лицом, действующим от его имени, при прибытии пищевых продуктов, материалов и изделий на территорию РФ.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ТЕХНИЧЕСКОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ И МЕТРОЛОГИИ

Основными задачами в области государственного контроля (надзора) Федерального агентства, определенными в положении об Агентстве, являются:

• осуществление контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти;
• осуществление государственного метрологического надзора;
• сбор и обработка информации о случаях причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов, а также информирования приобретателей, изготовителей и продавцов по вопросам соблюдения требований технических регламентов.

Безусловно, эти задачи касаются и производства пищевых продуктов. Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21.12.2000 № 987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» (с изменениями и дополнениями от 05.06.2013 № 476) государственный надзор осуществляются посредством проведения проверок, включающих в себя при необходимости проведение следующих мероприятий по контролю: экспертизы продукции (санитарно-эпидемиологической, токсикологической, ветеринарно-санитарной, товароведческой и др.), проектов нормативных и технических документов, по которым предполагается осуществлять изготовление новой продукции.

Кроме того, при проведении проверок к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения федеральных законов «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и «О техническом регулировании».

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ АЛКОГОЛЬНОГО РЫНКА

В перечень правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по лицензионному контролю за производством и оборотом (за исключением розничной продажи) этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, включая контроль над хранением остатков указанной продукции, возвратом их поставщику и (или) поставкой остатков алкогольной и спиртосодержащей продукции иной организацией, имеющей лицензию на осуществление закупки, хранения и поставки алкогольной и спиртосодержащей продукции, в случаях аннулирования или прекращения действия лицензии организации (кроме лицензий на осуществление розничной продажи алкогольной продукции), за исключением случаев, если такая продукция подлежит изъятию в соответствии с законодательством РФ, а также контроль над осуществлением консервации (расконсервации) основного технологического оборудования организации, лицензия которой была аннулирована или действие лицензии которой было прекращено, входит технический регламент Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» TP ТС 021/2011.

В принципе, для потребителей не важно, какая служба или службы осуществляют надзор и контроль безопасности пищевого сырья и готовой продукции, имеет ли место дублирование их функций. Главное — к ним на стол должен попасть безопасный и качественный продукт. Однако это важно для государства, которое заинтересовано не распылять финансовые ресурсы и обеспечить рациональную и высокоэффективную систему надзора и контроля безопасности сырья и пищевой продукции.

Контрольные вопросы и задания

• В чем сущность комплексного похода контрольно-надзорной деятельности за качеством и безопасностью пищевых продуктов? Приведите примеры стран, где он реализован.
• В чем сущность раздельного подхода контрольно-надзорной деятельности за качеством и безопасностью пищевых продуктов? Приведите примеры стран, где он реализован.
• Перечислите основные принципы и понятия риск-ориентированныго подхода к контрольно-надзорной деятельности.
• Перечислите основные нормативные правовые акты, регулирующие отношения между производителями, торгующими организациями и потребителями пищевых продуктов в Российской Федерации.
• Перечислите организации, осуществляющие государственный контроль и надзор за качеством и безопасностью пищевых продуктов на федеральном уровне в Российской Федерации и их подчиненность.
• Каким образом осуществляется контрольно-надзорная деятельности за качеством и безопасностью пищевых продуктов ветеринарными службами РФ?
• Дайте определение термину «ветеринарное здравоохранение». Какие сферы оно охватывает?
• Каким образом осуществляется контрольно-надзорная деятельность за качеством и безопасностью пищевых продуктам медицинской службой РФ?
• Каким документом регламентируется разделение полномочий при осуществлении контрольно-надзорной деятельности за качеством и безопасностью пищевых продуктов между Россельхознадзором и Роспотребнадзором?