Опасная пища не только представляет серьезную проблему для общественного здравоохранения, но также отрицательно влияет на доходы сельхозтоваропроизводителей и предпринимателей, ведущих свою деятельность в сфере торговли и общественного питания. В целях обеспечения качественного питания и предотвращения пищевых заболеваний государство вынуждено нести большие человеческие, экономические, социальные и финансовые издержки. По данным доклада Всемирного банка, сокращение этих затрат требует многосекторальных подходов: существует большой потенциал для эффективных мер вмешательств во всей цепочке — от производителя до потребителя. Получение безопасных продуктов животноводства зависит от взаимодействия различных государственных служб, вовлеченных в пищевую цепь, т. е. требует, как правило, межведомственного подхода. Главными из этих служб в большинстве стран мира являются ветеринарная и медицинская, которые должны работать в тесном контакте.

В настоящее время мире сложилось две основные концепции контрольно-надзорной деятельности за качеством и безопасностью пищевых продуктами:

КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД

Известен как подход «пищевой цепочки». Надзор при данном подходе осуществляется на каждом отдельном этапе создания пищевой продукции — «от поля до стола» («field to fork»), т. е. от контроля качества кормов и всех процессов по отдельности, начиная с тех, что происходят в поле, до качества готовой продукции на столе конечного потребителя, что позволяет проследить весь путь товара в обоих направлениях пищевой цепочки. Учитывая мировой опыт, принято считать, что такой вид надзора является наиболее эффективным, если он организован и проводится одной организацией, хотя это и не обязательное условие. В такой организации может функционировать несколько подразделений и задействованы разные схемы координации как внутри между ними, так и между самой организацией и службами центрального или регионального уровня. Причем ведомственная принадлежность может быть различной. Например, в некоторых странах (Италия, Австрия) здравоохранительным функциям ветеринарной службы придают такое значение, что она целиком находится в ведении Министерства здравоохранения. В Новой Зеландии, например, за безопасность пищевых продуктов полностью отвечает Министерство первичной промышленности, которое регулирует вопросы сельского хозяйства, рыбной ловли, качества продуктов питания, защиты животных, биозащиты и защиты лесов. Подобный подход реализован и на Украине, где Государственная служба Украины по вопросам безопасности пищевых продуктов и защиты потребителей структурно входит в состав Министерства сельского хозяйства и продовольствия.

РАЗДЕЛЬНЫЙ ПОДХОД

В центре данного подхода — исторически сложившийся порядок, в основе которого лежит разделение полномочий по контрольно-надзорной деятельности в сфере производства пищевой продукции и ветеринарии между двумя министерствами. Так, министерство здравоохранения отвечает за контроль готовой продукции, переработку и сбыт, в то время как министерство сельского хозяйства и ветеринарные службы — за здоровье животных и качество сырья вплоть до этапа послеубойной экспертизы в убойных цехах, а также за качество молока, поставляемого на переработку. Такой подход применялся, например, в Великобритании до момента создания там собственного Агентства по стандартам в сфере пищевой продукции, которому были выделены полномочия по осуществлению регионального надзора за деятельностью местных властей. Вместе с тем в Великобритании также существует разделение на основании «профессий» между ветеринарными органами с одной стороны и специалистами по вопросам гигиены окружающей среды, которые работают в основном на местном уровне, — с другой.

В некоторых странах ветеринарная служба отвечает только за охрану здоровья животных, как, например, в США, где департамент ветеринарии целиком ориентирован на проблемы животноводства, т. е. на профилактику и борьбу с болезнями животных.

Вопросы пищевой гигиены, включая стандартизацию продукции животного происхождения, решает другой департамент Министерства сельского хозяйства США — «Служба контроля и безопасности пищевых продуктов» (FSIS). Это самое крупное подразделение Минсельхоза США, в котором работает большое количество ветеринарных специалистов.

Контроль над качеством пищевых продуктов помимо FSIS осуществляет Министерство здравоохранения и социальных служб США, в структуре которого находятся следующие федеральные агентства:

• Центр по контролю и профилактике заболеваний США (Centers for Disease Control and Prevention, CDC). В структуре CDC в свою очередь имеется национальный центр по эмерджентным и зоонозным инфекционным болезням (National Center for Emerging and Zoonotic Infectious Diseases (NCEZID));
• Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов (USFDA). В структуре агентства есть Управление пищевых продуктов и ветеринарной медицины. При этом области ответственности CDC, USFDA и FSIS четко регламентированы. Кроме того, в некоторых странах система контроля над безопасностью пищевых продуктов включает участие других ведомств. Например, в США кроме Департамента сельского хозяйства и Министерства здравоохранения и социального обеспечения в систему контроля безопасности пищевых продуктов включено Министерство финансов (надзор за алкоголем, табаком и оружием).

Хочется отметить, что организация системы контроля над безопасностью пищевых продуктов в США представляет определенный интерес, так как несмотря на межведомственный подход она хорошо функционирует. Объясняется это прежде всего тем, что вопросы безопасности пищевых продуктов в США рассматриваются на самом высоком уровне. Так, в январе 1993 г. рабочая группа в отделе науки и технологии Белого дома провела оценку риска для здоровья, связанного с потреблением пищевых продуктов и определила ее как актуальную область исследований, а саму проблему — «как наиболее серьезную, дорогостоящую и важную в социальном плане».

В 1998 г. Национальная академия США разработала объективные критерии для оценки эффективности национальной системы безопасности пищевых продуктов, которые включают следующее:

• наличие научно-обоснованной системы безопасности пищевых продуктов, основанной на анализе риска и его предотвращения, позволяющая целенаправленно использовать выделяемые для этих целей ресурсы;
• наличие понятного, рационального, исчерпывающего и научно-обоснованного на анализе риска национального закона о безопасности пищевых продуктов;
• наличие организованной системы эпидемиологического надзора и мониторинга (основа для анализа степени риска);
• наличие финансовых резервов у федеральной службы, ответственной за безопасность пищевых продуктов и формирующей научно-обоснованную политику в этой области;
• наличие эффективной инфраструктуры (в штатах, на муниципальном уровне), играющей ключевую роль в практическом осуществлении системы безопасности пищевых продуктов.

В 1999 г. Совет по вопросам безопасности пищевых продуктов при президенте США опубликовал заявление, в котором дана объективная позитивная оценка состояния существующей в этой области системы. В частности, было указано, что вопросы безопасности пищевых продуктов всегда рассматривались Администрацией Президента как высоко приоритетные, а их успешному решению способствовала постоянная поддержка Конгресса США.

Все это иллюстрирует должное понимание руководством страны проблемы безопасности пищевых продуктов в США и создает условия для успешной координации деятельности государственных служб, отвечающих за конкретные вопросы профилактики и борьбы с пищевыми инфекциями и интоксикациями. В частности, служба контроля и безопасности пищевых продуктов Министерства сельского хозяйства контролирует мясо и все мясные продукты, птицу, яйцо и некоторые яичные продукты.

Принципы контроля базируются на научных оценках степени риска. Учитывая, что возбудители эмерджентных пищевых зоонозов могут присутствовать на поверхности туш и в организме здоровых животных (иерсинии, кампилобактер, сальмонеллы, энтеротоксигенные эшерихии), нельзя требовать «нулевого уровня риска» контаминации при производстве продукции животного происхождения. Поэтому большую роль в профилактике пищевых инфекций данное Министерство отводит не только профессиональному контролю, осуществляемого своими специалистами, но и покупателю. В настоящее время оно требует представлять на этикетках сырой мясной продукции инструкцию по ее приготовлению.

В качестве примера можно привести указанную инструкцию с упаковки бройлеров «Rock Cornish» фирмы «Тайсон»: «Инструкция по безопасности. Данный продукт приготовлен из мяса/птицы, прошедшего инспекцию. Некоторые сырые пищевые продукты могут содержать бактерии, которые вызывают заболевание, поэтому их надо правильно разделывать и готовить. Для Вашей безопасности следуйте нижеуказанным правилам:

• продукт хранить замороженным;
• хранить сырое мясо и птицу отдельно от других продуктов;
• промывать рабочую поверхность (включая разделочные доски, инвентарь и т. д.) и мыть руки после контакта с сырым мясом или птицей;
• тщательно готовить.

Инструкция по приготовлению. Перед готовкой продукт оттаять: оставьте птицу в оригинальной упаковке и положите в холодильник на нижнюю полку или в холодную воду на 2-3 часа. Сохранять продукт охлажденным, пока не приступите к кулинарной обработке.

При жарке — прогрейте печь до 350 °F (162 °С), поместите цыпленка на поднос грудкой вверх и жарьте при указанной температуре 1 час 15 минут — 1 час 30 минут, до достижения в толще температуры 180 °F (68 °С) (контроль специальным термометром) или пока стекающий с цыпленка сок не станет прозрачным)».

Эта, на первый взгляд, простая мера (инструкция для потребителя) может сохранить здоровье и даже спасти жизнь многим людям. Ее следует признать высокоэффективной и научно-обоснованной на анализе риска, построенного на данных эпидемиологического надзора. Последний указывает на то, что большинство случаев пищевых отравлений имеют место в результате неправильного обращения с продуктами в быту или общепите (неправильное хранение в холодильнике, недостаточная тепловая обработка в процессе приготовления, низкий уровень личной гигиены, загрязненное оборудование и в последнюю очередь — пища из загрязненного источника).

РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД К КОНТРОЛЮ ОПАСНОСТЕЙ

В настоящее время в ряде стран активно внедряется рискориентированная модель контрольно-надзорной деятельности.

Приведем основные термины [12].

Опасность — применительно к пище, воде и окружающей среде — микробиологические, физические или химические средства или условия, способные поставить под угрозу жизнь и здоровье человека или животного.

Риск — это функция вероятности негативного воздействия на здоровье человека или животного и тяжести такого воздействия, являющегося следствием опасности.

Несоответствие — неисполнение требования.

При борьбе с опасностями чаще всего рекомендовано применять подход трехэтапного анализа рисков:

• оценка опасностей — на основании идентификации опасностей, характеристик, оценки внешнего воздействия и в заключение — оценки характеристик рисков (объединение идентификации опасностей, определение характеристик опасностей и оценка внешнего воздействия в единую оценку негативных последствий, которые могут возникнуть для выделенной группы населения, включая связанные неопределенности). Оценка рисков должна проводиться с использованием научно обоснованной методологии;
• управление опасностями — нормативный и правоприменительный подход;
• информирование о реальных и потенциальных рисках, сопряженных с выделенными опасностями.

По ряду опасностей, в том числе характерных для пищевой и фармацевтической отраслей, оценка уже проведена на международном уровне Европейским агентством по безопасности продуктов питания (EFSA), Управлением по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов (Food and Drug Administration, USFDA), Комиссией «Кодекса Алиментариус» ФАО/ВОЗ. При этом в различных странах рекомендуется оценивать только некоторые национальные/ региональные опасности, а затем следует применять стандартизированный подход, а также опираться на научно обоснованные данные.

Контрольно-надзорная деятельность и правовое регулирование направлены на управление опасностями. Эффективность и действенность контрольно-надзорной деятельности достигается следующими путями:

• посредством выявления и анализа реальных угроз на объектах;
• путем оценки механизма контроля этих опасностей;
• за счет подбора оптимальной регулярности проверок и контрольно-надзорных мер, отвечающих уровню риска на каждом объекте;
• посредством оценки и анализа опасностей, целей контрольно-надзорных мероприятий, регулярности проверок и мер, а также эффективности достижения поставленных целей.

Риск-ориентированные проверки являются методом использования риска как базы для приоритизации и управления усилиями в рамках программы контрольно-надзорной деятельности.

Риск-ориентированные проверки являются методом достижения определенных целей, а именно:

• создания условий, при которых объекты/хозяйствующие субъекты примут на себя ответственность за результаты своей деятельности, включая совершенствование практик, где это необходимо (для снижения уровня/устранения опасности); посредством нормативных положений и контроля их исполнения;
• создания условий, при которых цели в конкретной сфере будут достигаться в наиболее эффективном и действенном ключе — определение целей в соответствии с собранной информацией и приоритизация мероприятий;
• оценка эффективности процессов и систем на объекте — различные формы контрольно-надзорной деятельности;
• выделение контрольно-надзорных ресурсов в соответствии с уровнем риска и потенциальными последствиями — определение частоты проверок и ожидаемых результатов, а также перемещение контрольно-надзорных ресурсов для обеспечения большего охвата на объектах, отличающихся высокой степенью риска, и выделения соответствующих ресурсов на объекты, для которых характерен более низкий уровень риска;
• определение и обеспечение внедрения минимальных стандартов — информирование о нормативных требованиях/промышленных стандартах и стимулирование их внедрения как в целых отраслях экономики, так на отдельных предприятиях.

При этом частота проверок может быть скорректирована с учетом уровня риска на каждом объекте и лучше всего определяется путем классификации объектов в группы согласно присущему им уровню риска. При этом организации на основании плановой проверки относятся к следующим группам риска: высокий, средний или низкий уровень риска. Хотя бывает распределения по большему количеству уровней риска.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ
ВЕТЕРИНАРНОГО И САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО
НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В соответствии с п. 1 статьи 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, а в п. 2 этой статьи сказано, что в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Поэтому в Российской Федерации особое внимание придается отношениям в сфере производства и реализации пищевых продуктов, так как это является одним из ведущих факторов, обеспечивающих здоровье населения страны и, соответственно, напрямую влияет на продолжительность жизни. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения между производителями, торгующими организациями и потребителями пищевых продуктов являются:

• Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
• Федеральный закон от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии»;
• Федеральный закон от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»;
• Федеральный закон от 29.06. 2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»;
• Постановление Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»;
• Постановление Правительства РФ от 22.11.2000 № 883 «Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения»;
• Постановление Правительства РФ от 14.12.2009 № 1009 «О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля»;
• Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

В Российской Федерации государственный контроль и надзор над качеством и безопасностью пищевых продуктов на федеральном уровне осуществляют несколько организаций, подчиненных различным ведомствам:

• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) (подчиняется Правительству РФ);
• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) (подчиняется Министерству сельского хозяйства);
• Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) (подчиняется Министерству промышленности и торговли Российской Федерации);
• Федеральная таможенная служба (подчиняется Министерству финансов);
• Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка (подчиняется Министерству финансов).

Кроме того, в обеспечении качества и безопасности пищевых продуктов принимает участие система независимого контроля качества «Госконтроль», которая строится на базе испытательных лабораторий и экспертных групп).

В настоящее время проводится реформа контрольно-надзорной деятельности на основе риск-ориентированного подхода, которая призвана защитить интересы бизнеса и граждан. У реформы есть две ключевые задачи: снизить необоснованную административную нагрузку на бизнес и при этом повысить безопасность жизни и здоровья граждан. Именно риск-ориентированный подход позволяет решить эти две, на первый взгляд, противоречащие друг другу задачи. Например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» все объекты, подлежащие контролю и надзору разделены на шесть категорий (табл. 9.1).

Таблица 9.1

Категории объектов, подлежащих контролю и надзору [15]

Что касается административных наказаний, как правило, по законодательству в Российской Федерации любое несоблюдение обязательных требований должно привести к наказанию. Если, например, взять страны ЕС, то при первичном нарушении средней степени тяжести дается время на исправление и бизнес не наказывается немедленно. Выявленное нарушение фиксируется в специальном листе контроля и в соответствующем отчете проверяющего. В случае если предприниматель не исправил это нарушение в установленный срок, проверяющий имеет право его оштрафовать. Незначительное несоблюдение вообще не штрафуется, а только делается отметка в листе контроля и отчете проверяющего, который инспектор отправляет к предпринимателю или в организацию после проверки. Мелкие нарушения будут оценены во время следующей проверки. Если будет обнаружено, что мер по их исправлению не предпринято, то будет основание для назначения соответствующего значения риска (проверка исполнения предписаний инспекторов).

Как уже отмечалось, эффективное функционирование системы государственного надзора и контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов при большом количестве органов государственного надзора требует высокой степени гармонизации их действий. Как показывает опыт стран, где существует, как и в нашей стране, раздельная концепции контрольно-надзорной деятельности за качеством и безопасностью пищевыми продуктами, ведущая роль принадлежит ветеринарным и медицинским службам.